LA NUEVA SENTENCIA TJUE 3 DE MARZO DE 2022 SOBRE EXPULSION: VOLVEMOS A PODER VER MULTAS

 ANTECEDENTES - CASO ZAIZUNE

Nos tenemos que remontar al año 2015 donde el TJUE en sentencia de 23 de abril de 2015 conocida como caso Zaizune examina la normativa española en relación a la expulsión y su compatibilidad con el derecho de la Unión (directiva de retorno) desde una cuestión que le interpela sobre si una imposición de una multa exclusiva y excluyente de la expulsión casa con la citada directiva concluyendo que no. Esto conduce a que los tribunales entienden mayoritariamente que, en contra de lo previsto en la normativa interna, cualquier situación de irregularidad lleva aparejada en un procedimiento sancionador, la expulsión sin posibilidad de imponer la multa. Para mayor profundización esta entrada de mi blog.

Aquí debo indicar que existe un incorrecto (vamos a decirlo así) encaje de la normativa sobre expulsion y la citada directiva que en mi opinión lleva a confusion de algunos conceptos. Por tal razón resulta muy interesante la lectura de esta sentencia de 3 de marzo de 2022 que hace una buena explicación de la directiva de retorno. Digamos que debemos tener en cuenta dos universos que han de ser encajados, para poder entender correctamente esta sentencia.

También es importante tener en cuenta que cabe que la normativa interna del país sea más beneficiosa siempre y cuando sea compatible con la Directiva.

CONCEPTOS DE LA DIRECTIVA

Es importante comprender, fijar y encajar, como digo, los siguientes conceptos:

Decisión de retorno: una decisión y acto de naturaleza administrativa o judicial por el que se declare irregular la situación de un nacional de un tercer país y se imponga o declare una obligación de retorno.

Expulsión: la ejecución de la obligación de retornar, es decir el transporte físico fuera del Estado miembro.

Salida voluntaria: el cumplimiento de la obligación de retorno en el plazo fijado a tal efecto en la decisión de retorno.

EL PLANTEAMIENTO DE LA CUESTION PREJUDICIAL

Como indicaba al principio, el TJUE ya se pronunció en 2015 por lo que la cuestión debía plantearse de una manera que no chocara con el obstáculo de que por el TJUE se considerara una cuestión clara por ya resuelta previamente. Así el matiz que al parecer se intetroduce, se infiere de la sentencia, es que la cuestión Zazune fue mal planteada y la imposición de multa no exclusiva ni excluyente de la expulsión, sino que se plantea que la multa, si no va seguida de regularización en el periodo de posterior (salida obligatoria) conducirá a la expulsión.

Por tal razón una de las cuestiones que se plantean es si es contrario al derecho de la Unión el que estando en situación (tiempo) de salida voluntaria cabe la regularización.

Sin embargo, desconociendo cual es la exacta exposición del derecho interno al tribunal parece que la explicación no es correcta o no se entiende correctamente, como explicaré a continuación o que el TJUE percibe la maniobra y cierra (jurídicamente pero no en la práctica) cualquier flexibilidad que conduzca a una no ejecución de la salida, es decir a la expulsion. Pero como digo, esto lo expondré al final.

RESUMEN DE LA DIRECTIVA

La sentencia hace un progresivo resumen de la Directiva y exposición de la cuestión jurídica para ir centrando y acotando la respuesta la cuestión prejudicial. Nos sirve, para acercarnos nuevamente a la misma y no desenfocar.

Si volvemos a los conceptos anteriormente expresados, debemos tener claro que en el marco normativo interno la decisión de retorno no se da solo en el marco del expediente sancionador, sino que como bien conocemos, las resoluciones denegatorias determinan una salida obligatoria, es decir que identificada la situación de irregularidad en el marco de un proceso administrativo se establece la obligación de salida (decisión de retorno) dando un plazo para la (salida voluntaria). Si bien la expulsión tal y como la conocemos, la conocemos en una ¿sanción? (lo pongo entre interrogantes por el debate al respecto de su naturaleja jurídica aunque últimamente aparece apuntalada ahi) pero no la conocemos como ejecución efectiva de la misma salvo cuando así sucede, pues en la práctica tenemos los llamados inexpulsables o también extranjeros en situación irregular con esta expulsión no ejecutada. 

En síntesis la directiva de retorno nos indica:

- se dictará una decisión de retorno contra quien esté en situación irregular (salvo las excepciones previstas en la directiva)

- se puede conceder autorizaciones de residencia a irregulares, esto puede suponer suspender o revocar decisiones de retorno

- la decisión de retorno establecerá un plazo para el cumplimiento voluntario

- caben supuestos en que se ejecute sin plazo de cumplimiento voluntario

- los estados miembros han de tomar las medidas necesarias para cumplir la decisión de retorno.

Claramente, lo que busca la directiva de retorno es tener una política eficaz contra la irregularidad y detectada la misma buscar la salida de la UE bien voluntaria o bien compelida por el Estado.

¿NOS LIBRAMOS DE LA EXPULSIÓN? SI PERO NO, O MAS BIEN, NO PERO SI.

Partiendo de esta premisa, el análisis de la sentencia del TJUE sobre la cuestión prejudicial es bastante claro. Como intrahistoria debemos entender que partiendo de una previa sentencia Zaizune que condujo a una no imposición de la expulsión en los procedimientos sancionadores y que se buscaba ver la manera de imponer la multa, haciendo spoiler de la misma, lo que nos conduce es a: "vale, la normativa española puede ser más beneficiosa y da la posibilidad de imponer la multa, pero la validamos si tras la multa + salida voluntaria, hay una expulsión en caso de que no se cumpla (o no se regularice) la salida voluntaria.

¿Y como se llega a esto? Recojo los pasos de la sentencia en los parágrafos 44 en adelante:

44. Recuerda que es obligación de los Estados ejecutar la expulsión si no se ha procedido a la misma por la vía de salida voluntaria.

45. Reitera este deber que además ha de realizarse lo antes posible

46- Entiende el caso español como que impuesta una multa la misma lleva la obligación de salida aparejada y si no se cumple la autoridad española estará obligada a la expulsión si no se ha cumplido o se ha regularizado

47. La normativa interna no puede privar a la Directiva de su efecto util (así, aunque internamente se considere como delito y quepa tal cuestión)

50. Debe darse prioridad al cumplimiento voluntario del retorno, siendo la expulsión forzosa el último recurso.

51. Cabe regularizarse durante el periodo de tiempo para la salida voluntaria

55. Dependiendo de las circunstancias concretas cabe diferir la ejecución de la expulsión

56. Especialmente cuando se está tratando de regulizar la situación del afectado por la decisión de retorno

57. El Derecho de la Unión obliga a atender a las circunstancias del caso concreto y a aplicar criterios de proporcionalidad yendo más allá de la mera circusnstancia de irregularidad.

Por tales razones, el TJUE considera acertadamente que cuando no se esté ante los supuestos que marca la Directiva de expulsión inmediata, cabe prorrogar el plazo para la salida voluntaria "hasta que concluya un procedimiento de regularización de este".

Pero a partir de aquí destaco por su contundencia y por su (¿innecesaria?) presencia los siguientes parágrafos.

59. Que la normativa nacional no puede frustrar la aplicación de las normas y procedimientos de la Directiva menoscabando el efecto util de la misma "demorando el retorno de una persona contra la que se ha dictado una decisión de retorno"

60. Entendido el sistema español como una multa que lleva aparejada una salida obligatoria y si nos e cumple voluntariamente una ejecuciòn de expulsión "será preciso que el plazo no pueda entrañar demoras que priven a la Directiva de su efecto útil".

61. Reitera que la obligación de procederse a la expulsión debe cumplirse lo antes posible

62. Que toda prórroga que se produzca del plazo de salida voluntaria sea por el tiempo imprescindible

Por esto dice claramente a la hora de resolver la segunda cuestión prejudicial, que teniendo en cuenta todo lo anterior (que el objetivo es la expulsión si no hay regularización, que no podemos obviar el efecto útil de la Directiva y que cualquier prórroga ha de ser por el menor tiempo posible) que una normativa que sanciona inicialmente cuando no hay circunstancias agravantes con multa que lleva aparejada la obligación de salida y en un segundo momento con una decisión que ordena obligatoriamente la expulsión, no se opone al Derecho de la Unión.

CONCLUSION: ¿TENEMOS UNA VIDA EXTRA?

En la práctica, desde que la jurisrprudencia del Tribunal Supremo permitió consolidar de una manera genérica que en un primer expediente (sin circunstancias negativas) aplicando la proporcionalidad se imponía la multa y sabiendo que en un segundo por ser el segundo (circunstancia negativa) se aplicaría la expulsión, entendiamos esta situación como si en una partida de un juego teniamos dos vidas. A la segunda se acabaría la partida y tendríamos la expulsión.

Parece que esta cuestión prejudicial planteada buscaba una vuelta y consolidación de estas "dos vidas" tras la sentencia Zaizune. La duda que tengo es si se maquilló la remisión de la explicación de la normativa interna dado que como todos sabemos, la aplicación práctica no cumple con el objetivo y el efecto útil de la Directiva, y el sistema por el cual han de darse dos expedientes y luego ejecutar el tercero, conduce en la práctica a que así sea. Podemos también debatir (poco probablemente pues estaremos de acuerdo) que es muy difícil que se pueda cumplir en la práctica con ese objetivo de la Directiva.

Existiera ese camuflaje o no, intuyo que sí, parece que el TJUE ha visto la jugada y de ahí que acota mucho la respuesta y la condiciona constantemente a ese efecto útil de la Directiva. Para el TJUE no puede haber dilaciones ni un sistema de dos vidas. Como no puede ser de otra manera valida una normativa interna más beneficiosa pero la armoniza necesariamente con el efecto útil de la Directiva: todo sistema, una vez detectada la irregularidad ha de conducir a la expulsión lo antes posible siempre y cuando no se produza la regularización.

Pero en la parte que a nosotros también nos interesa, que es la práctica esta sentencia deberá conducir a que si no hay elementos de la Directiva que conlleven necesariamente la expulsión, para dar oportunidad a la salida obligatoria (ojo si se ha incumplido alguna anterior) procederá la multa, entendida eso sí como una oportunidad para el cumplimiento voluntario de la salida obligatoria, con posibilidad también, en su caso, de la expulsión.

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